Valoramos positivamente el proceso ejemplar de discusión liderado por OSIPTEL previo a la emisión del Reglamento de Neutralidad de la Red y la disposición permanente de sus autoridades al diálogo que se ha traducido en significativos avances respecto del proyecto inicial presentado en 2015. Sin embargo, expresamos nuestra preocupación por la aproximación parcial con la que se aborda el principio de neutralidad en el ecosistema digital. Dicho enfoque centrado exclusivamente en los proveedores de servicios de acceso a Internet, desconoce que los reales problemas de competencia en el ecosistema digital derivan fundamentalmente del creciente rol de las plataformas y los intermediarios digitales en la provisión de servicios y contenidos sobre Internet, quienes en un escenario de elevada concentración, tienen cada vez mayor capacidad de discriminación y de elegir ganadores y perdedores en la red. Así, el Reglamento introduce más asimetrías regulatorias en el ecosistema y potenciales rigideces que dificultan la consecución de los objetivos prioritarios de la política pública: cerrar la brecha digital, desarrollar las infraestructuras de conectividad y avanzar hacia el internet industrial.
Reconocemos y agradecemos a OSIPTEL por haber liderado un proceso caracterizado por la apertura al diálogo del que participaron la sociedad civil, la academia y el sector privado dando como resultado un reglamento que presenta importantes avances respecto del proyecto inicial. A destacar, la eliminación del control ex ante que preveía un análisis caso a caso en que el regulador iría definiendo las exenciones o respectivas autorizaciones en cuestiones tales como el lanzamiento de nuevas ofertas comerciales, los procedimientos ante situaciones de emergencia, la gestión del tráfico de red y el cumplimiento por parte de las empresas ante requerimientos judiciales.
Los principales desafíos que enfrenta América Latina en materia de tecnologías de la información y comunicación son: el cierre de la brecha digital, la inversión y despliegue de redes avanzadas, y el desarrollo de la economía digital. Es fundamental, a nuestro entender, que la política pública priorice estos objetivos con sentido de urgencia desde un entendimiento integral del ecosistema. Desde esa perspectiva, el reglamento sobre neutralidad de la red recién dictado no contribuye a la consecución de dichos objetivos, toda vez que procura resolver un problema que en realidad no existe en el país, importando debates foráneos cuyas realidades y necesidades son muy distintas a las nacionales, e introduciendo un conjunto de medidas que no son compatibles con la naturaleza dinámica y global de internet y que dificultarán la consecución de los objetivos fundamentales antes señalados, en particular, el costo y asequibilidad de los servicios.
Desde que se inició el proceso de consulta, hemos señalado nuestra coincidencia con seis principios que son transversales a todo el ecosistema digital y que a nuestro entender son necesarios preservar. El primero de ellos es que se protejan las libertades fundamentales de los ciudadanos, en particular, de libertad de expresión y el derecho a la libre elección. El segundo, que se preserve la necesaria flexibilidad a través del ecosistema digital, desde las redes de telecomunicaciones a los servicios sobre Internet, para innovar y crear valor para los usuarios, en particular considerando las restricciones socioeconómicas de la población. El tercero, la necesidad de evitar prácticas de discriminación arbitraria, tales como el bloqueo de servicios legales, la degradación de calidad del servicio por razones anticompetitivas o el favorecimiento arbitrario de ciertos prestadores sobre otros. El cuarto, que dado el carácter limitado de las capacidades de red y la necesidad de gestionar adecuadamente los recursos involucrados, dicha gestión se realice de una forma técnicamente adecuada para maximizar el bienestar de los usuarios. El quinto, que en un escenario de transparencia, los usuarios adecuadamente informados respecto de las prácticas realizadas por las empresas tengan siempre la capacidad de elegir los servicios o contenidos que prefieran. Finalmente, el sexto, que se promueva la competencia en todo el ecosistema digital, evitando que cualquier actor con poder significativo de mercado pueda introducir distorsiones escogiendo ganadores.
Es de señalar que estos principios se respetan plenamente al día de hoy por los operadores de telecomunicaciones en el Perú y en América Latina y que los riesgos potenciales atribuibles a las conductas de los mismos están cubiertos por las normativas generales de competencia. Por tanto, en nuestra opinión, no existía una necesidad efectiva para establecer una regulación sobre neutralidad de red en el Perú, al menos con las actuales condiciones y requerimientos que excluyen a los proveedores de servicios sobre Internet. Resulta fundamental comprender que la neutralidad de la red debe necesariamente entenderse en una perspectiva transversal a través de todo el ecosistema digital en su conjunto. En efecto, las principales amenazas a la competencia y a la innovación en internet no se encuentran actualmente en las empresas de telecomunicaciones que proveen conectividad, sino que en las grandes empresas de internet, muchas veces con posición de dominancia en algunos servicios fundamentales (buscadores, redes sociales y servicios de mensajería), que pueden efectivamente discriminar entre servicios y proveedores, razón por la cual algunas de ellas están siendo actualmente investigadas por la Unión Europea. Una aproximación parcial de la neutralidad tal como la prevista en el reglamento no resuelve ninguno de los riesgos que justifican la necesidad de una normativa, mientras profundiza las asimetrías ya existentes de los marcos normativos a través del ecosistema. Aún entendiendo las limitaciones legales de OSIPTEL para regular el ecosistema en su conjunto, los principios de competencia en el ecosistema digital deben necesariamente abordarse de forma horizontal e integral, o de lo contrario pueden tener efectos nocivos para su desarrollo.
Lo anterior se expresa en un reglamento que supone una sobre regulación innecesaria sobre uno de los eslabones fundamentales de la cadena de valor, lo que podría afectar a la innovación en la prestación y oferta de nuevos servicios e ir en detrimento de otros desafíos más relevantes para la digitalización del país como lo es el cierre de la brecha digital y el desarrollo de emprendimientos digitales en un escenario donde sólo 2 de los 10 sitios más populares de Internet son locales¹.
Es fundamental entender que internet es un ecosistema dinámico que requiere regulaciones livianas y flexibles. Una misma práctica de gestión técnica o una oferta comercial puede tener efectos positivos para el desarrollo del ecosistema y el bienestar general o, por el contrario, puede tener efectos anticompetitivos. Es por tanto esencial analizar las prácticas en virtud de sus efectos, y ello debe hacerse caso a caso. Es por ello que abogamos fundamentalmente por el uso de instrumentos ex-post a partir de los principios regulatorios inicialmente expuestos, y que esos principios apliquen de forma horizontal sobre todo el ecosistema digital y no únicamente sobre una parte del mismo.
Internet es un elemento vital de la economía moderna, que ha venido prosperando gracias a su libertad y apertura. En ese sentido, para el caso de Perú y de acuerdo con los principios anteriormente expuestos, así como los usuarios han de ser libres de elegir que aplicaciones y servicios utilizan, resulta necesario garantizar que ningún jugador del ecosistema, ya sea un proveedor de conectividad, de contenidos y/o aplicaciones o un fabricante de dispositivos, pueda limitar los usos legales de la red o pueda escoger ganadores o perdedores en línea, de tal manera que los consumidores y los innovadores no tengan que pedir permiso antes de utilizar Internet para poner en marcha nuevas tecnologías, iniciar negocios o comunicarse. Condición que impone al Perú el desafío de transitar en el corto plazo hacia una revisión del marco que sea “neutral” sobre todo el ecosistema digital. Un modelo como el descrito favorece a todos los actores del ecosistema, en particular a los usuarios, promueve la innovación, facilita la oferta de servicios de mayor valor agregado e incentiva el despliegue de más infraestructuras de transporte y conectividad, como cimientos de un ecosistema digital que aún tiene inmensos desafíos de inclusión, particularmente en Latinoamérica, donde con todo lo avanzado, dos de tres hogares no acceden a Internet.
¹ R. Katz, el Ecosistema y la Economía Digital en América Latina (CEPAL, CAF, cet.la y Fundación Telefónica). Disponible en: http://cet.la/estudios/libro-el-ecosistema-y-la-economia-digital-en-america-latina/