Cada vez más autoridades y tomadores de decisión de todo el mundo consideran a la recuperación de costos como un mecanismo para financiar el despliegue de infraestructura moderna de telecomunicaciones. En 2019, Strand Consult lanzó su Global Project for Business Models for Broadband Cost Recovery con el fin de apoyar el desarrollo de políticas mediante investigación basada en evidencia, análisis económico y herramientas de transparencia. La iniciativa ayuda a operadores de telecomunicaciones y a responsables de política pública a comprender los desafíos a nivel local y global, así como a evaluar modelos de financiamiento.

Una política eficaz de banda ancha es vital para garantizar el acceso a internet y la evolución continua de las redes para dar soporte a una gama cada vez mayor de servicios. La pandemia de COVID-19 resaltó la urgencia del acceso universal al teletrabajo, educación en línea y telemedicina. En términos más generales, el internet impulsa el crecimiento económico, la productividad y la prestación de servicios públicos. Sin modernización de las políticas públicas ni modelos de negocio sostenibles, persistirán las brechas de inversión y asequibilidad en banda ancha. Abordar esto requiere un debate serio sobre la recuperación de costos y corresponsabilidad entre la totalidad del ecosistema digital.

¿Qué es la recuperación de costos?
El término fair share o «contribución justa» se utiliza a menudo de forma inconsistente, pero la recuperación de costos en banda ancha se refiere a la manera en que los proveedores recuperan las inversiones de construcción, mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura. Esto incluye gastos de capital (CAPEX), como los cables y equipos de fibra óptica, y gastos operativos (OPEX), como suministro de energía, atención al cliente y mantenimiento. La recuperación de costos da forma a los incentivos de inversión, influye en la adopción de tecnología y esquemas de precios, además de definir las estructuras de los mercados. También impacta directamente en la inclusión de usuarios de bajos ingresos y de zonas rurales, que a menudo están desatendidos. La política regulatoria desempeña un papel clave para equilibrar la asequibilidad, la accesibilidad y la innovación.

¿Por qué es importante?
La banda ancha es fundamental para la salud, la educación, el teletrabajo y los servicios gubernamentales. En una economía digital global con un valor de 16 billones de dólares (5 billones en Estados Unidos), se podría suponer que financiar la banda ancha es fácil. No lo es. Casi todos los países enfrentan déficits de inversión, especialmente en las zonas rurales. La ONU estima¹ un déficit de inversión global de 2 billones de dólares. Un tercio del mundo permanece sin conexión, en gran medida debido al limitado poder adquisitivo. En muchos lugares, los operadores no pueden justificar la construcción de redes cuando los usuarios solo pueden permitirse gastar unos pocos dólares al mes.

Mientras tanto, los servicios en línea, a menudo llamados plataformas OTT (over-the-top), generan ingresos masivos, principalmente por publicidad. Estas plataformas se benefician significativamente de la infraestructura de banda ancha, pero contribuyen poco a sus costos. En mercados de doble cara, donde proveedores de contenido y operadores de red tienen una dependencia mutua, existe una sólida justificación para que los actores de OTT compartan los costos de infraestructura. Estos obtienen valor a largo plazo de los nuevos usuarios conectados, pero se resisten a participar en la compartición de costos. En cambio, muchos financian grupos que abogan contra las obligaciones regulatorias. Este comportamiento oportunista muestra la necesidad de reforma.

El desequilibrio del tráfico
Un puñado de gigantes tecnológicos dominan el tráfico global de internet y sobrecargan la infraestructura de banda ancha. Amazon, Apple, Alphabet (Google), Microsoft, Meta, ByteDance (TikTok) y Tencent generan la mayor parte del tráfico en línea. Las plataformas de streaming y redes sociales, como Netflix, YouTube, Meta y TikTok, generan volúmenes masivos a través de video HD e interacciones en tiempo real. En 2024, algunos estudios mostraron que estas empresas representaban más del 60% del tráfico global de internet, y Netflix y YouTube contribuían cada una con entre el 15% y el 20% en muchas regiones.

Esto obliga a los proveedores de banda ancha a actualizar sus redes continuamente, invirtiendo en servidores de mayor capacidad y conexiones de última milla. Sin embargo, los ingresos aportados por los usuarios finales a menudo no cubren estos costos, especialmente en regiones con bajos ingresos promedio por usuario. Las plataformas OTT, que rentabilizan publicidad y suscripciones, rara vez contribuyen a la infraestructura que habilita sus servicios. Este desequilibrio requiere modelos de recuperación de costos que garanticen que todos los beneficiarios aporten lo que les corresponde.

Fallas de política pública y distorsiones de mercado
El problema actual de la recuperación de costos de la banda ancha se debe tanto a errores de política pública como a fallas del mercado. Una falla de mercado se produce cuando en este no se pueden asignar recursos eficientemente. En este caso, la incapacidad de los proveedores para recuperar las inversiones mientras las plataformas OTT obtienen ganancias considerables. Los países han abordado este problema mediante marcos regulatorios, soluciones de mercado o soluciones híbridas.

Si bien los operadores de telecomunicaciones y proveedores de contenido a veces intercambian tráfico a través de puntos de intercambio de internet (IXP), con cada vez más frecuencia las principales plataformas los evitan, construyendo sus propios cables submarinos y conectándose directamente con los proveedores de servicios de internet (ISP). Esta estrategia les ayuda a controlar costos y trasladar la carga del creciente tráfico a las redes de banda ancha. Las grandes empresas de telecomunicaciones incurren en altos costos para gestionar este tráfico, pero aumentar los precios para el usuario final no es viable, sobre todo porque el uso es desigual. Los pequeños proveedores de internet, con un poder de negociación limitado, se encuentran en especial desventaja.

Soluciones basadas en el mercado
Los enfoques de mercado fomentan la negociación entre los proveedores de banda ancha y de contenido sin una intervención gubernamental excesiva. Los gobiernos pueden apoyar estas conversaciones promoviendo la transparencia de datos de tráfico y uso, y estableciendo mecanismos de resolución de disputas.

Corea del Sur ofrece un ejemplo de modelo exitoso. Como líder mundial en banda ancha y la séptima economía de contenido más grande del mundo, implementó tarifas por uso de red y normas de compartición de ingresos aplicables a todos los actores. OTTs como Netflix y Google se resistieron inicialmente, pero la regulación exigió participación. Estas normas han equilibrado el ecosistema, manteniendo bajos los precios al consumidor y habilitando una innovación robusta. Corea del Sur demuestra que la recuperación de costos y la competencia pueden coexistir.

En contraste, las grandes tecnológicas no pagan impuestos ni tasas regulatorias en el Caribe, donde tampoco tienen presencia física. Sin embargo, extraen aproximadamente tres veces más ingresos por usuario que los operadores móviles. Esta disparidad pone de relieve la necesidad de mecanismos de mercado más justos.

La Unión Europea (UE) explora un enfoque similar al de Corea del Sur, fomentando las negociaciones privadas basadas en volumen de tráfico, ingresos y base de usuarios. Si bien la UE no puede recaudar ni redistribuir los ingresos por sí misma, sí puede establecer marcos que incentiven la compartición de costos.

Enfoques regulatorios
Paralelamente, estrategias regulatorias como los fondos de servicio universal (FSU) recaudan contribuciones de los proveedores de telecomunicaciones para apoyar a las zonas desatendidas. Países como Estados Unidos y Brasil cuentan con instituciones regulatorias de larga trayectoria que pueden gestionar dichos fondos eficazmente, ayudando a reducir la brecha digital en zonas rurales o de bajos ingresos. Sin embargo, con una supervisión adecuada, la regulación puede complementar los mecanismos de mercado y garantizar el acceso universal a la banda ancha.

Atendiendo las críticas
– Algunos críticos plantean la preocupación de que la recuperación de costos podría violar la neutralidad de la red o generar precios más altos para consumidores. Esto refleja un malentendido. La neutralidad de la red rige cómo los proveedores de banda ancha tratan el tráfico del usuario final, no cómo negocian con las empresas de contenido. La relación entre proveedores y plataformas está en gran medida desregulada, e imponer obligaciones justas a ambas partes no entra en conflicto con los principios de neutralidad.

De hecho, Corea del Sur muestra que estas preocupaciones son infundadas. Sus precios competitivos, su robusta infraestructura y su próspero ecosistema tecnológico indican que un reparto justo de costes fomenta, y no obstaculiza, la innovación. Las empresas locales compiten con gigantes de Estados Unidos, China y Japón, lo que demuestra que la innovación no requiere exenciones para OTTs.

La complejidad administrativa es otra preocupación. Los críticos afirman que implementar la compartición de costos es difícil en regiones con sistemas regulatorios y actores del mercado diversos. Sin embargo, ejemplos de Estados Unidos y el Caribe demuestran que es posible llevarla a cabo. Existen modelos para resolver la complejidad y, al mismo tiempo, proteger a los consumidores y la competencia.

Conclusión
La recuperación de costos es esencial para mantener la infraestructura de banda ancha en una economía digital. El modelo actual —donde los gigantes tecnológicos generan ganancias mientras los proveedores de banda ancha asumen los costos de la infraestructura— es insostenible. Enfoques de mercado como el de Corea del Sur demuestran cómo las negociaciones, transparencia y marcos regulatorios claros pueden producir resultados justos sin una fuerte interferencia gubernamental.
Herramientas regulatorias como los fondos de servicio universal pueden impulsar la inversión en zonas desatendidas, especialmente en países con una supervisión competente.

Las preocupaciones sobre la neutralidad de la red y cargas administrativas pueden abordarse con evidencia y buenas prácticas. El éxito de Corea del Sur indica que es posible mantener precios bajos e impulsar la innovación, a la vez que se aplica un esquema de compartición de costos.

Strand Consult ha desmentido muchos de los mitos que las grandes tecnológicas utilizan para resistirse a las reformas. Nuestra investigación en 21 países del Caribe, documentada en Gigabit Caribbean: Closing the Investment Gap in Fixed and Mobile Networks, muestra que los mismos desafíos existen en América Latina. Los gobiernos caribeños vinculan con análisis de expertos y evidencia. Esperamos que los líderes latinoamericanos sigan estos ejemplos para satisfacer sus urgentes necesidades de infraestructura digital.

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¹ https://www.broadbandcommission.org/publication/21st-century-financing-models/