Con la nueva dinámica del ecosistema digital, en la que diversos servicios hoy entendidos como Over-The-Top (OTT) o servicios de valor agregado compiten en varios aspectos con los servicios tradicionales de telecomunicaciones, además de hacer un uso relevante de los recursos de las redes de telecomunicaciones para su prestación, la Anatel consideró necesario adentrarse de forma más profunda y detallada en las dinámicas de mercado que inciden en la relación entre las proveedoras de telecomunicaciones y los servicios ofrecidos por las llamadas plataformas digitales.

Con la aprobación de la Agenda Regulatoria 2023-2024 de la Anatel, a finales de 2022, se estableció un ítem específico para estudiar los mecanismos de funcionamiento del ecosistema digital, en especial, busca evaluar la necesidad de una regulación sobre los deberes de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones¹.

Este proyecto se inició en marzo de 2023 y, desde entonces, ha pasado por diversas etapas de debates públicos y recopilación de informaciones con el objetivo de construir una comprensión sólida sobre las implicaciones del uso relevante de los servicios de las plataformas digitales en las redes y servicios de telecomunicaciones. Para ello se llevaron a cabo dos Consultas Públicas abiertas (instrumentos conocidos en Brasil como Tomadas de Subsídios): una en 2023 (Consulta Pública n.º 13), con preguntas abiertas, que recibió más de 627 contribuciones; y otra en 2024 (Consulta Pública n.º 26), que contó con más de 665 contribuciones y ya presentó una sistemática basada en hipótesis sobre el problema regulatorio a ser abordado. Adicionalmente, se realizó un Seminario sobre los Desafíos del Ecosistema Digital², en el que se invitó a diversos especialistas para debatir la temática, y también se llevó a cabo una recolección de informaciones dirigida a los propios agentes del ecosistema digital. Asimismo, se realizó una solicitud de información a los diversos actores del ecosistema digital con la finalidad de respaldar con datos y evidencias los estudios en curso.

Todo el debate del proyecto regulatorio está inserto en una nueva conformación del ecosistema digital, donde nuevos modelos de negocio y actores están involucrados, estableciendo una dinámica competitiva distinta que presenta nuevos desafíos.

Esta nueva relación entre los servicios de telecomunicaciones y los de valor agregado tiene como marco de referencia la pérdida de valor del sector de telecomunicaciones en favor de las plataformas digitales. Diversas investigaciones muestran ciertas evidencias de este fenómeno, y se puede presentar la siguiente perspectiva:
Figura 1 – Evolución de la cadena de valor de las telecomunicaciones – distribución del tamaño del mercado³.

La fuga de valor de un sector hacia otro es un elemento que debe ser monitoreado. No desde una perspectiva de una reubicación forzada de valor, sino considerando si este movimiento tiene la capacidad de desequilibrar de forma significativa al sector de telecomunicaciones, siendo este la base de la infraestructura tecnológica que mantiene conectado a todo el ecosistema.

No solo la fuga de valor es un fenómeno claramente observado, sino también las perspectivas de uso de las redes de telecomunicaciones. El uso masivo de las infraestructuras puede generar problemas en la asignación de recursos escasos, los cuales deben ser debidamente abordados por el regulador, ya que el hecho de que pocos agentes sean responsables de la gran mayoría del tráfico generado puede llevar a una incapacidad de la infraestructura para gestionar todo ese tráfico y, en consecuencia, perjudicar la prestación de los servicios para todos.

Con todos los elementos recopilados, fue posible para el área técnica de la Anatel estructurar una situación-problema en los siguientes términos: “Riesgos de desequilibrio entre los prestadores de servicios de telecomunicaciones y los proveedores de SVA, con posibilidad de impactos en la conectividad y en el ecosistema digital.” Esta constatación permitió estructurar el debate en 6 grandes temáticas: i) Impacto en las redes de telecomunicaciones; ii) Indicios de competencia desequilibrada entre los actores del ecosistema digital; iii) Desequilibrio en las inversiones que corresponden a cada agente del ecosistema digital, con vistas a la expansión y viabilidad del desarrollo de la infraestructura de red; iv) Desequilibrio en la protección de los consumidores en los entornos tradicional y digital; v) Desequilibrio entre los distintos agentes del ecosistema digital en lo que respecta a las medidas de transparencia; vi) Desequilibrio regulatorio entre los agentes del ecosistema digital.

El primero de los ejes identificados busca una evaluación sobre el impacto de los servicios de valor agregado en las redes de telecomunicaciones, en especial, si el uso masivo de la red, reflejado en grandes volúmenes de datos transmitidos por pocos agentes, se traduce en un impacto en la propia infraestructura de telecomunicaciones. La discusión en este eje va a abordar qué tipo de enfoque debe adoptarse para mitigar eventuales riesgos a las redes, desde la perspectiva del uso inadecuado de la infraestructura. En este aspecto se exploraron opciones como la determinación de lo que se considera uso inadecuado, la estructuración de planes de gestión adecuada de las redes, entre otros elementos que podrían aportar mayor claridad respecto a las acciones de gestión del tráfico que serían legítimas para los prestadores de telecomunicaciones, a la luz del Marco Civil de Internet de Brasil, en especial, la neutralidad de la red.

En relación con el segundo eje de debate, la evaluación es amplia respeto a los efectos competitivos entre los diferentes actores del ecosistema digital, tanto desde la perspectiva de la sustitución entre los servicios tradicionales de telecomunicaciones y las OTTs, como en la fuga de valor de un sector hacia otro. Considerando el marco legal en Brasil, existen algunas limitaciones en el ámbito de actuación del organismo regulador actualmente; sin embargo, aspectos como la desregulación de los servicios de telecomunicaciones, una mayor transparencia en la relación entre los prestadores de servicios de telecomunicaciones y las plataformas digitales, y la necesidad de compartir informaciones con el propio regulador, son temas en debate dentro de esta temática.

El tercer eje identificado busca explorar el efecto que la dinámica actual dentro del ecosistema digital genera en el posible desequilibrio de las inversiones necesarias para su propio mantenimiento. Es en este contexto que se discuten conceptos como fair share y mecanismos de financiamiento de la infraestructura. Aquí la discusión se desarrolla en el contexto de la imposición o no de una tasa de red por parte del regulador, una vez que no existe en la regulación brasileña ningún impedimento para su cobro. Sin embargo, existe un reconocimiento de la necesidad de ampliar las inversiones en infraestructura de forma general, dado el contexto continental de Brasil.

En el cuarto eje se evalúan las cuestiones relacionadas directamente con el consumidor, tanto de los servicios de telecomunicaciones como de los servicios digitales ofrecidos por las plataformas. Aquí se constata claramente un desequilibrio de obligaciones e incluso confusión por parte de los consumidores respecto a las responsabilidades de cada agente del mercado. Mientras que los prestadores de servicios de telecomunicaciones cuentan con obligaciones claras de atención a los consumidores, las plataformas no tienen ninguna obligación en ese sentido y, en ocasiones, el propio organismo regulador es requerido a atender problemas en la prestación de servicios de las plataformas, quedando, sin embargo, imposibilitado de actuar de forma más efectiva.

En el quinto eje temático se realiza una evaluación ampliada sobre las obligaciones de informaciones y transparencia por parte de los agentes. Mientras que los prestadores de servicios de telecomunicaciones cuentan con diversos requisitos de transparencia en la prestación de sus servicios, sea para con los consumidores sea para con las autoridades públicas, las plataformas no cuentan con mecanismos equivalentes, lo que dificulta mucho la propia evaluación de los impactos de tales servicios en el entorno digital en su conjunto.

Por último, el sexto eje busca evaluar los potenciales desequilibrios desde el punto de vista del modelo legal y regulatorio vigente en Brasil para los diversos agentes del ecosistema digital brasileño. En este punto, no hay ninguna sorpresa respecto a la considerable asimetría de obligaciones, deberes y requisitos a los que están sujetos los prestadores de servicios de telecomunicaciones frente a las plataformas digitales.

En conclusión, el debate sobre los deberes de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones aún contará con diversas etapas hasta que sea posible una conclusión definitiva por parte del organismo regulador de las telecomunicaciones en Brasil. Según el cronograma de trabajo, se espera abrir para debate público toda la documentación y el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) realizado en el segundo semestre de 2025, oportunidad en la que será posible profundizar en cada uno de los ejes planteados.

***

[1] Es importante destacar que, a la luz de la legislación brasileña, las plataformas digitales son consideradas usuarias de los servicios de telecomunicaciones, gozando de los mismos derechos y deberes previstos en la Ley.

[2] La programación del evento se encuentra en la siguiente página web: https://www.gov.br/anatel/pt-br/assuntos/noticias/anatel-realiza-seminario-sobre-desafios-do-ecossistema-digital-1, disponible en:

https://www.youtube.com/watch?v=rmWngIZMXwg&t=9s (Dia 1)

https://www.youtube.com/watch?v=B9r2YTIFsjU (Dia 2)

[3] Figura extraída del Producto IV – Informe de Escenarios Prospectivos – Doc. 2 – Resumen Descriptivo de la consultoría contratada por Anatel para la revisión del Plan Estratégico de la Agencia.