El libro expone las principales preocupaciones de mi experiencia como regulador, ya que trataba de cotejar el marco regulador con las teorías económicas y las doctrinas regulatorias. Tiene seis partes diferenciadas: Historia de la regulación de USA y la UE ; metodología actual de la regulación en la Unión Europea y USA; análisis de teoría económica de los conceptos particulares, más propios de la regulación, (discriminación, barreras de entrada, costes hundidos, precios predatorios, etc.); análisis de la teoría económica de los conceptos generales que inciden en la regulación (mercado y competencia, eficiencia y bienestar, inversión, etc.) ; análisis de la regulación; y finalmente un análisis técnico de las redes actuales y de la próxima generación, cuya evolución se conoce en gran parte en la medida que los estándares, protocolos , proyectos pre comerciales o casi comerciales están muchos ya definidos.
Supone un esfuerzo analítico de los conceptos particulares y generales de la teoría económica en la regulación que son el armazón de los modelos utilizados la Regulación tecnológica y a su vez lo son de la lógica económica del Derecho de la Competencia, y por otra parte del análisis técnico de las redes actuales o sea conocer el aparato productivo.
¿Es por esto qué hace un enorme esfuerzo en la conceptualización en el libro?
Keynes [1] decía que “las ideas de los economistas y de los filósofos políticos, tanto cuando tienen razón como cuando no la tienen, son más poderosas de lo que suele creerse. En realidad el mundo se rige por poco más que esto.
Esta reflexión pertenece a la parte final del libro de la “Teoría General” de Keynes y con ella quería subrayar la importancia que representa el mundo de las ideas y de las teorías Pero lo importante de su discurso es que nos hace reflexionar sobre las ideas o conceptos en la construcción de un modelo, y en este caso de la regulación.
Porque la articulación de Ideas en conceptos es una forma de clasificar y valorar , y si elevamos nuestro razonamiento, un modelo es un conjunto o sistema de conceptos relacionados y articulados. Como dijo Durkheim , los conceptos se erigen en normas y yo añadiría, por la que se juzga y guía la realidad.
La construcción de la regulación o de los modelos de regulación son pobres conceptualmente, véase dos ejemplos de los más representativos de la regulación: el CAPM (Capital Asset Pricing Model) en la valoración de los activos o la escalera de inversión.
Estos planteamientos regulatorios me recuerdan a lo que Daniel Kahneman caracterizaba como “flaqueza intelectual”, que es una “ ceguera inducida por la teoría : cuando hemos aceptado una teoría y la hemos usado como herramienta en nuestro pensamiento , es extraordinariamente difícil apreciar sus fallos. Si en alguna ocasión observamos algo que no parece ajustarse al modelo, suponemos que ha de haber una perfecta explicación que de algún modo se nos escapa. Concedemos a la teoría el beneficio de la duda porque confiamos en la comunidad de expertos que la han aceptado”.
¿Cómo comienza la regulación?
La regulación nace en USA no por azar, sino porque es el país donde nunca se puso en cuestión el sistema de mercado, y la regulación es una corrección a los mercados, relacionados teóricamente por la competencia, precios, eficiencia y que posteriormente se justifican en el Bienestar con la asignación eficiente de recursos.
La primera regulación fueron consecuencia los enfrentamientos en la actividad relacionada con los ferrocarriles, entre los diferentes agentes (empresas de ferrocarriles, propietarios de silos, agricultores, viajeros, transporte de diferentes mercancías, etc.). Estos enfrentamientos se habían canalizado judicialmente, lo que supuso soluciones caras, tardías y muchas veces ilógicas, por lo que se prefirió pasar el ordenamiento a organismos especializados, con personal profesional de alta cualificación.
Volviendo a su libro, uno de los aspectos claves es la regulación del sector en Europa, y habla del vínculo entre esta y la posibilidad de progreso, innovación, fomento del empleo y atracción de inversiones. En definitiva, ¿cuáles han sido las líneas maestra en materia regulatoria?
La nueva regulación ex –ante de 1996 en USA y 1997 en la UE no trato de definir los precios minoristas del incumbente, sino crear una competencia en infraestructuras de redes fijas y para ello se obliga a alquilar la red del incumbente a los operadores entrantes a precios mayoristas basados en costes “eficientes” con el fin de facilitar la creación de su propia red, suponiendo que durante este tiempo irían aumentando la cartera de clientes y los beneficios que les permitieran ir financiando sus redes.
La regulación se basa en definir los activos de la red a alquilar y sus precios mayoristas basados en costes eficientes (corrientes, LRAIC, LRIC, TELRIC, TSLERIC, Bottom-up, etc), que pueden varían en función de la distinta valoración de los activos, y dado que este sector es intensivo en capital los precios mayoristas pueden tener unas valoraciones muy dispersas.
Al final se suponía que habría competencia en redes, pero no sucedió asi, la razón la sintetizaba la critica del Juez de la Corte Suprema Easterbrook, “Prices for unbundled elements affect not only the allocation of income among producers, but also new investment and innovation: if the price to rivals is too low, they won`t build their own plant (why make capital investment when you can buy for less, one unbundled element at a time?), and the incumbents won`t maintain or upgrade their facilities (why make costly capital investment if you have to sell local loops to rivals for less than it costs to produce them?).
La competencia en las redes de telecomunicaciones se ha conseguido por las redes móviles , redes de los cableoperadores, pero no porque la regulación del 1996 creara muchas alternativas de competencia en redes fijas.
¿Sin embargo en la regulación los precios regulados de los activos de la red son decisivos?
Las Telecomunicaciones es un sector intensivo en capital, la proporción de costes fijos sobre costes totales es muy elevada. La regulación se centra fundamentalmente en el alquiler de activos del incumbente a precios regulados” a costes “eficientes”, que según se defina la “eficiencia” en la regulación, que no es un concepto que esté definido concretamente.
Los costes eficientes en la regulación se consiguen retirando las diferentes ineficiencias en la valoración de los activos de la red. La principal diferencia en la valoración de costes, es, la valoración de los activos que forman la infraestructura de red, comprendidos los posibles diseños y diferentes arquitecturas de la red que se concretan en las valoraciones de las amortizaciones y coste del capital.
Los criterios de eficiencia de costes a través de los diversos criterios de valoración de los activos costes corrientes o LRIC, TELRIC, TSLRIC, Bottom –up, etc. y lo principal es la valoración de esos activos, que forman el Capex( amortizaciones y gastos de capital) . Los gastos de operaciones OPEX son gastos reflejados de la contabilidad financiera y fáciles de contabilizar. Sin embargo calcular los gastos de capital es difícil, porque la teoría económica del capital, e inversión, es lo más endeble de la teoría económica.
¿ Cuál cree que es la posición de Europa en el ecosistema digital ? Usted ha llegado a afirmar que “La UE está reaccionando tarde y mal a los cambios de la era digital”
Si, la UE ha estado muy mal dirigida en las Tecnologías de la Información o en todo el ecosistema digital. Sin embargo Europa tiene un enorme talento en este campo, pero no tiene dirección, desde luego no hasta ahora desde Bruselas y esta falta se debe también en parte porque los 28 Estados quieren continuar con demasiada soberanía, en momentos de globalización mundial, y donde el mercado único de la Unión Europa en telecomunicaciones sería fundamental Hubo la gran experiencia de la 3G y ahí se acabo la UE, como creadora de grandes proyectos en telecomunicaciones.
¿Cómo ve la era digital, cuáles son sus peligros y oportunidades?
El ecosistema digital es un elemento fundamental de la que podríamos denominar la tercera revolución industrial y servicios en la que estarían participando un gran número de nuevas tecnologías e Internet es fundamental, ya sea Internet de las Cosas, Big data, las nuevas arquitecturas de red, la cloud, el software, y también la Inteligencia Artificial, los nuevos procesos productivos, la nanotecnología, la producción por impresoras 3D, los nuevos materiales, la robótica, la biotecnología.
La digresión anterior trata de situar el ecosistema digital en la perspectiva de una posible transformación en la industria y los servicios. Sin embargo el articulo de Frey y Osborne de la Universidad de Oxford mantiene que el 47% de la ocupación de USA tiene un alto riesgo de pérdida del trabajo. Estas ideas parecerían que son próximas a los Luditas, pero por otra parte dependerá de la capacidad de crear oportunidades en las nuevas áreas, porque a su vez van plantearse grandes oportunidades en los sectores , que van a ser en casi todos sectores, por lo tanto hay que conocer ese mundo.
Pero hay que advertir que las grandes revoluciones siempre plantean oportunidades y riesgos, pero si te quedas fuera del futuro puedes sufrir mucho. Por lo tanto si yo tuviera que competir en ese futuro, personalmente trataría de tener un gran conocimiento de las nuevas tecnologías y a su vez los gobiernos deberían hacer un esfuerzo enorme en la educación, comprendidas las generaciones mayores a las cuales hay que darlas posibilidades para que se reincorporen al mercado de trabajo, porque si no van a quedar fuera.
Recientemente, desde nuestro centro de estudios (cet.la) junto a CEPAL, CAF y Fundación Telefónica, publicamos el libro ‘Economía y Ecosistema Digital en América Latina’ donde resaltamos la importancia del desarrollo del sector digital para la economía de nuestra región, se hace hincapié en la necesidad de conectar a los que aún no acceden a la Sociedad de la información y se analizan las desigualdades dentro del ecosistema.
Cuando comencé mi relación con las telecomunicaciones de América Latina en los primeros años ochenta, como Presidente de la Comisión A de AHCIET, el desarrollo era pequeñísimo, y a donde se ha llegado actualmente no lo pudimos nunca imaginar, y yo era uno de los más optimistas.
Las razones fueron la privatización de las empresas significo un crecimiento importante y luego la aparición de los móviles supuso un despliegue espectacular, que se incremento con los Smartphone por el cual se puso un ordenador a disposición de cada persona y desde luego el crecimiento económico de América Latina, que fue el apoyo fundamental para el despliegue.
Por lo tanto para seguir con este ritmo hay que hacer una política en cantidad de campos, los Smartphone se están popularizando a precios bajos o muy bajos ,rentabilidad para la ampliación de las redes , espectro, , aplicaciones en esos ordenadores que permitan modernizar la totalidad de los sectores de la economía, porque se van a producir cambios en casi todos los sectores productivos y de servicios, comprendidas la educación , sanidad , relaciones con la administración, etc., etc. Una prioridad debe ser la educación a todos los niveles educativos en este mundo en transformación.
¿Cual observa que deben ser las prioridades regulatorias en América Latina, donde ha habido un gran avance en materia de penetración pero aún no accede el 50% de la población a la Sociedad de la Información?
Hace veinte años era cero , hace diez era el 10%, y ahora es el 50%, nunca se ha realizado un desarrollo tan rápidamente como el ecosistema digital, y las telecomunicaciones han sido básica y han cubierto en general muy bien su papel transformador, pero hay que hacer una política en cantidad de campos, que anteriormente citaba, porque el crecimiento económico va a depender en gran parte de Internet y el ecosistema digital.
En el entorno y además de lo dicho anteriormente, ¿cuáles son los elementos que la regulación debe tener en cuenta?
Lo primero es analizar la cadena de valor, que es ahora totalmente diferente a la que definió la regulación en 1996 y 1997 en USA y la Unión Europea, y que es la que actualmente seguimos, que se dice que se regulan mercados de telecomunicaciones, y en consecuencia no se tiene en cuenta la cadena de valor real. Por lo tanto sería bueno que se conozca muy bien la cadena de valor, y también es importante conocer las redes y su posible evolución, ya que es el aparato productivo.
La cadena de valor del ecosistema digital que engloba: aplicaciones, contenidos, desarrolladores, agregadores, operadores, dispositivos, plataformas, la cloud, las nuevas arquitecturas de red ( Virtualizacion y SDN) , las OTT en las que Internet evoluciona desde un Internet de las personas a un Internet de las cosas, hacia un Internet de todo, lo que parece indicar que estamos en el centro de una gran transformación.
La nueva cadena se caracteriza porque los diferentes elementos que la componen se solapan o se interrelacionan entre todos ellos. Pero solo se regula ex ante a las operadoras de telecomunicaciones con criterios referenciados a lo que era el sector o sea la cadena de valor de los años 1997, fundamentalmente se regula la conectividad de las redes fijas y por suerte poco a los móviles, que en 1996 eran 100 millones a nivel mundial , y asombrosamente pocos creían en su futuro, por tanto poco para regular,
La evolución de las redes, o sea el aparato productivo, las he tratado ampliamente en mi libro, es hacia una nueva arquitectura de red. Las redes evolucionan hacia una sola red, la separación fija y móvil tiene cada vez menos sentido, el centro de la red en esta nueva arquitectura será la vitalización, el SDN ( Software Defined Network), la cloud, las OTT. y esto hace cada vez más difícil regular, cada vez la red es mas software.
¿La tecnología siempre ha estado por delante de las legislaciones?, ¿cuáles son sus predicciones a medio plazo en este sentido?
La tecnología evoluciona siempre antes que la legislación, lo cual es normal, pero es importante conocer y estar cerca de la evolución tecnológica, por eso lo doy tanta importancia en el libro al análisis técnico de las redes actuales y su probable evolución, porque sino acabas regulando el pasado, que desgraciadamente se hace muy frecuentemente. La regulación ex -ante estaría finalizando su sentido en la Unión Europea en estos años próximos años o si continuara debería cambiarse su sentido regulatorio.
Las regulaciones determinan el sector, pero en el caso del ecosistema digital, ante su rápida evolución, ¿sería necesario realizar ajustes ante cambios como la aparición de los OTT? ¿Hay que actualizar las legislaciones?
Lo que no tiene sentido es que se regulen ex –ante las redes fijas de BA , que son mucho menos de 1000 millones de líneas y se regulen muy poco las redes móviles , lo cual es positivo , ya que son más de 7000 millones, y nada a las OTT. La regulación actual de las redes fijas sigue con el mismo esquema de 1996, cuando no había móviles, no había telecomunicaciones en los cableros, no había OTT, y la cadena de valor no se parece en nada, y sin embargo los modelos regulatorios siguen siendo los mismos. El sector esta cambiado radicalmente y hay que analizar el aparato productivo.
Alfred Kahn, , que ha sido uno de los mejores teoricos de la regulacion, y que siempre había defendido la regulación muy racionalmente, “la pregunta que deben hacer los economistas sobre la política antitrust no es si se trata de la manera más eficiente de estructurar o reorganizar la economía, sino a la inversa: ¿Interfieren las medidas antitrust seriamente con los requerimientos de la eficiencia?”