Simplificación: el reto de diseñar menos y más eficiente regulación

Una versión resumida de este artículo fue publicada en el número de mayo de 2019 en la Revista ‘Telecomunicaciones de América Latina’ (17/05/2019). Descarga la revista completa aquí.

En los últimos 25 años, tiempo de existencia de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, hemos sido testigo de cómo el sector de las telecomunicaciones en Colombia, América Latina y el mundo ha propiciado grandes cambios en intervalos de tiempo muy cortos, lo que nos ha obligado a reinventarnos, crecer y modernizarnos a gran velocidad. Con el paso del tiempo, aparecen retos cada día más desafiantes para los gobiernos y la industria que, de acuerdo con las exigencias del sector, de los usuarios y de la evolución tecnológica, nos han permitido lograr grandes avances que hacen posible que hoy gocemos de mayor conectividad y mejores servicios de comunicaciones.

Desde el ejercicio de nuestras funciones, como ente regulador de telecomunicaciones de Colombia, hemos logrado impulsar el desarrollo y crecimiento del sector en el país, con medidas que benefician tanto al usuario como el mercado, haciendo también grandes aportes a la región como entidad con experiencia y alto reconocimiento internacional. El trabajo en equipo con los reguladores de América Latina, en organismos tan importantes como Regulatel y participando en eventos como el Congreso Latinoamericano de Telecomunicaciones (CLT), organizado por La Asociación Interamericana de Empresas de Telecomunicaciones (ASIET), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), la Asociación Mundial de Operadores GSM (GSMA) y La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), con quienes trabajamos en el desarrollo de la quinta versión del evento, del cual fuimos anfitriones en 2017, ha permitido importantes avances en el cierre de las brechas que enfrentamos como región.

Una de estas brechas, que se ha convertido en un reto para todos los reguladores no sólo de América Latina sino del mundo, es la dificultad de no contar un marco normativo actualizado, acorde a las nuevas dinámicas de los mercados, lo que ha impuesto el desafío de evaluar de manera constante las normas expedidas con el objetivo de determinar si se hace necesaria una modificación o eliminación del marco regulatorio, con el objetivo de motivar iniciativas individuales para la formulación de entornos normativos favorables al crecimiento empresarial, la productividad, la competencia y la inversión, principalmente eliminando regulaciones innecesarias.

Lograr dicha actualización requiere de esfuerzos conjuntos, dinámicos y multidisciplinarios entre los diferentes agentes de la sociedad que aseguren de manera transparente, robusta y responsable, las reformas regulatorias acordes con la realidad del mercado, aún más en un escenario convergente donde la economía digital hace presión competitiva a los servicios tradicionales.

Consientes de este reto, en esta Comisión iniciamos un arduo trabajo que busca principalmente mejorar el marco regulatorio vigente y diseñar nuevas reglas que faciliten el desarrollo del sector e impacten positivamente en los servicios que reciben los usuarios, determinando que el enfoque de la actividad regulatoria no es únicamente la simplificación del marco normativo sino la mejora regulatoria, la cual se soporta en cuatro pilares específicos: i) Análisis de Impacto Normativo, ii) Agenda Regulatoria, iii) Conocimiento del Ecosistema y iv) Enfoque de simplificación normativa.

En el año 2014 tuvimos un primer acercamiento a este enfoque, con la simplificación del modelo de contrato para la prestación de servicios móviles, trabajo que benefició especialmente a los usuarios quienes pasaron de tener contratos largos y difíciles de leer y por lo tanto de entender, con información técnica poco clara y con tipos de letra muy pequeños, a contar ahora con contratos que resumen, en lenguaje claro y sencillo, las condiciones del servicio a contratar, en tan sólo una hoja y con tamaños de letra adecuados. Este modelo fue resultado del trabajo de un equipo multidisciplinario en el que se contó con expertos en psicología del consumidor, economía del comportamiento, diseño gráfico y comunicación visual.

Luego de esto, en 2017, incorporamos, con el desarrollo de pruebas piloto, la metodología de Análisis de Impacto Normativo (AIN), como herramienta para la emisión de normatividad que permita fortalecer la confianza, efectividad y transparencia en el ejercicio de diseño regulatorio.

El siguiente paso de la ejecución de la estrategia de mejora regulatoria fue la simplificación normativa, iniciativa definida en la Agenda Regulatoria 2018-2019, a través del proyecto denominado “Diseño y aplicación de metodología para simplificación del marco regulatorio de la CRC” el cual tuvo como objetivo construir una metodología para realizar una revisión sistemática del marco regulatorio vigente en función de las dinámicas del mercado definiendo las temáticas y su priorización.

Como parte de dicho proyecto confirmamos en primera instancia la dificultad de contar con un marco regulatorio actualizado dadas las dinámicas del mercado, estableciendo las siguientes causas:

a) Ausencia de una metodología para determinar cómo debe realizarse una revisión sistemática del marco regulatorio vigente en función de las dinámicas de mercado.

b) La rigidez en el proceso deliberativo de toma de decisión que provoca demoras frente a la velocidad con la que emergen retos y oportunidades que plantea el ecosistema digital.

c) Información limitada en términos de calidad y disponibilidad que dificulta el seguimiento a los efectos de las medidas regulatorias expedidas, lo que a su vez dificulta el proceso de revisión del marco regulatorio y la posibilidad de identificar oportunidades de mejora.

d) Los cambios tecnológicos que influyen en el comportamiento propio del mercado, motivado principalmente por modularidad, economías de escala y dinámicas competitivas que hacen necesario que las intervenciones regulatorias incluyendo aquellas de mejora, atiendan a los retos y oportunidades de la disrupción.

e) Medidas regulatorias expedidas antes de la implementación de la metodología AIN que dificultan la realización de una revisión sistemática del marco regulatorio.

Una vez definido el problema iniciamos una revisión integral de la Resolución CRC 5050 de 2016, la cual compila las resoluciones de carácter general vigentes expedidas por la Comisión, con el fin de identificar las normas en desuso o innecesarias candidatas a eliminación y crear una lista de priorización de medidas a revisar en un término de tiempo, para simplificar nuestro marco normativo.

Los lineamientos metodológicos propuestos para el desarrollo de esta primera etapa fueron, por un lado, contar con una decisión orientada a la simplificación para el caso de las iniciativas regulatorias que se encuentran en curso y, por otro lado, efectuar una revisión de diferentes apartes de la regulación que no han sido objeto de modificación en los últimos dos años y que, por obsolescencia, duplicidad normativa, evolución tecnológica o de mercado, no sean requeridos.

El primer gran resultado de este trabajo de mejora regulatoria fue en enero de 2019, con la reducción del 25% de las normas vigentes, 203 normas en total que fueron identificadas junto con los agentes del sector como normas en desuso. Dicho trabajo fue reconocido por su aporte a la estrategia “Colombia Ágil” programa del Estado colombiano que tiene como finalidad que las relaciones del ciudadano con las instituciones del Gobierno sean más ágiles y sencillas.

Los temas con mayor número de modificaciones fueron: portabilidad (28,7%) y hurto de equipos terminales móviles (15,8%), como parte del Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios, así como uso e interconexión de redes de comunicaciones (23,2%).

Entre las normas y medidas eliminadas más destacadas se encuentran: la medición y reporte de indicadores de SMS, la regulación de MMS y teléfonos públicos, incluyendo la numeración, el trámite de homologación de teléfonos fijos y satelitales, las obligaciones de directorio y operadora, la aceptación por escrito de las cláusulas de permanencia mínima para servicios fijos y la obligación de divulgación de medidas de hurto en medios masivos. Normas consideradas “obsoletas” bajo los criterios de evolución del mercado, evolución tecnológica, duplicidad normativa y transitoriedad.

La regulación suprimida de nuestro marco regulatorio, total o parcialmente, así como la priorización de los temas a revisar, fue resultado del consenso con el sector, gracias a la activa participación de los agentes, para lo cual establecimos múltiples espacios que hicieron posible conocer y tener en cuenta los aportes de los interesados en cada una de las etapas del proyecto regulatorio, desarrollando una hoja de ruta para la simplificación del marco normativo de la CRC que responde a las necesidades del sector y la realidad del mercado.

Para la construcción de la lista de priorización tuvimos en cuenta tres criterios: I) Antigüedad, según la cual no entran a formar parte de la lista las normas que fueron revisadas en los dos últimos años, II) Actividad Regulatoria, para excluir las temáticas que se encuentren en revisión en los proyectos en curso en la CRC, o que se encuentren en las Agendas Regulatorias para los periodos 2018 a 2020, que ya tienen enfoque hacia la simplificación normativa, y III) Costos: solicitando al sector ubicar en los primeros lugares de la lista las temáticas definidas que consideren más costosas.

Las medidas para evitar el hurto de celulares y el Régimen de Reportes de Información, fueron las dos temáticas identificadas como las más costosas por los agentes interesados y, a pesar de no incluirse en el listado preliminar de temáticas, como consecuencia de las solicitudes reiteradas de los proveedores de servicios móviles y los beneficios que puede traer la digitalización de la relación que existe entre usuarios y proveedores, decidimos priorizar también la Revisión del Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios (RPU), temas en los que nos encontramos trabajando actualmente.

Sin duda alguna el proyecto de Revisión del RPU, que tiene como objetivo la digitalización, no sólo permitirá contar con un marco normativo actualizado, también generará mejoras en los ambientes de decisión de los consumidores, al garantizarles mayor disponibilidad de información como elemento de juicio para ejercer su derecho a la libre elección. Por su parte, la revisión de las obligaciones del Régimen de Reportes de Información hará más eficiente la interacción con los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones y postales, simplificando las cargas o procedimientos que estos deben cumplir.

El propósito fundamental de nuestra estrategia de mejora normativa es optimizar el entendimiento de la regulación y en consecuencia su efectividad, por eso, seguimos y seguiremos trabajando para desarrollar normas cada vez más eficientes, regulando cuando sea necesario y enfocándonos únicamente en el objetivo que se quiere lograr, justificando la intervención con base en la aplicación de la metodología de Análisis de Impacto Normativo y realizando consultas públicas para recibir los comentarios del sector sobre las diferentes propuestas.

De la experiencia internacional estudiada y de la nuestra propia concluimos que el enfoque de simplificación regulatoria varía en función de las condiciones particulares de cada país, por lo cual no existe una aproximación única a la estrategia de simplificación normativa puesto que su enfoque es determinado de acuerdo con el desarrollo propio de su mercado.

En cuanto a los enfoques de simplificación regulatoria, encontramos que la revisión de la definición de mercados relevantes es una herramienta fundamental para evaluar los cambios en sus dinámicas y de esta manera identificar la pertinencia de mantener el marco regulatorio vigente, así como la identificación de tendencias y nuevas necesidades en los mismos. La implementación de metodologías como AIN también es considerada esencial para garantizar una emisión de normatividad responsable.

Simplificar no significa únicamente contar con menos regulación, también significa optimizar y digitalizar procesos, disminuir costos y mantener actualizado el marco regulatorio de los sectores que se regulan para cumplir con nuestra razón de ser, la de promover la inversión en nueva infraestructura, generar un mercado dinámico y en competencia y, maximizar el bienestar de los usuarios.

Aún hay mucho por hacer, nuestra misión es seguir diseñando soluciones innovadoras y eficientes, conservando el enfoque de mejora regulatoria como parte de nuestro ADN, estructurando propuestas de vanguardia que apalanquen los objetivos de la política pública y nos permita seguir aportando al crecimiento del país y la región.